“聚焦新体育法”系列报道之四：《体育法》修订推动公民体育权利体系的建构

　　“聚焦新体育法”系列报道之四：《体育法》修订，推动公民体育权利体系的建构2022-08-22 16:24:46 来源：《民主与法制》周刊2022年第31期

　　中国法学会体育法学研究会理事，上海政法学院法律学院、体育法治研究院教授 孙彩虹

　　上海政法学院法律学院硕士研究生 伦语公民体育权利作为体育法学研究热点已持续多年。新修订的《体育法》（以下简称“新《体育法》”）在公民体育权利方面的规定上有一定突破，正如《关于〈中华人民共和国体育法（修订草案）〉的说明》所指出的：《体育法》修改积极回应人民群众新要求新期待，突出依法保护公民参加体育活动的权利，明确促进全民健身的保障手段，提高全民族的体质健康水平，确保体育事业发展中的人民主体地位。如何理解《体育法》修订中的权利条款，公民体育权利在《体育法》修订中是否得以实现，新《体育法》在公民体育权利保障方面的立法进步和立法意义等，是本文着重探讨的问题。进展一：“体育权利”向“体育活动权利”的立法思路转变如果说“体育权利”入法需要审慎的宪法论证的话，“体育活动的权利”表述则比较宽泛，特别是可以理解为是公民自由权的内容而得以被人们所认可。《全民健身条例》规定的“保障公民在全民健身活动中的合法权益”“公民有依法参加全民健身活动的权利”（第1、4条）也是在这个意义上所取得的立法突破。如果认为体育权利是公民享有体育运动和从事体育相关活动的权利的话，那么将作为体育及其权利核心的“运动”和“活动”规定到《体育法》中，从“体育权利”的视角转向“体育活动的权利”，是一个好的立法思路和立法选择。立法思路的转变使新《体育法》在公民体育权利规定上取得进展，在第5条规定了“国家依法保障公民平等参与体育活动的权利”，同时进一步规定“对未成年人、妇女、老年人、残疾人等参加体育活动的权利给予特别保障”。进展二：增加“平等参与体育活动的权利”的规定新《体育法》第5条是对公民体育权利最重要的规定，是关于国家依法保障公民体育活动平等参与权和对特殊群体给予特别保障的规定。以平等参与权为核心，以特别保障为补充，实现了普遍性与特殊性的统一，形式平等与实质平等的统一。（一）国家依法保障公民平等参与体育活动的权利在《体育法》修订草案初次审议稿和二次审议稿中，该规定为“公民依法平等地享有参与体育活动的权利”，强调公民依法享有体育活动的平等参与权。三次审议稿鉴于公民平等参与体育活动的权利需要有国家有力的保障，将其修改为“国家依法保障公民平等参与体育活动的权利”并最终修订通过。该修改既明确了公民享有体育活动的平等参与权，同时也强调了国家要依法保障平等参与权，保障公民平等参与权的实现是国家的责任和义务。推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。发展体育事业要坚持以人民为中心，实现广大人民群众多元化、多层次的体育需求。《体育法》修订突出权利导向，明确规定平等参与权利，体现了对公民体育权利保障的理念，并在其后章节予以具体规定，强化了公民体育权利实现的各项保障措施，是“国家尊重和保障人权”宪法原则的重要落实。旧《体育法》规定：“国家对青年、少年、儿童的体育活动给予特别保障,增进青年、少年、儿童的身心健康。”该规定侧重于对特殊群体体育活动的特别保障。但特别保障是以公民体育活动的参与权为前提的，公民如果没有参与体育活动的权利，就不存在特殊主体在体育活动中权利的特别保障问题。而参与权必须以平等为基础，特别保障也是为了实现实质平等。所以，本条首先规定平等参与权，体现了公民体育权利的普遍性和立法的科学性。（二）对未成年人、妇女、老年人、残疾人等参加体育活动的权利给予特别保障在保障公民体育权利实现方面，对于未成年人、妇女、老年人、残疾人等特殊群体，如果只是规定平等参与权，实践中对他们来说是远远不够的。为此，《体育法》需要特别关注未成年人、妇女、老年人、残疾人等群体的权利保障，对他们参加体育活动的权利实现给予特别保障。这种表面上看似不平等，恰恰是为了实现实质上的平等，合理的差别对待是实现实质平等的必要条件。为此，《体育法》修订在规定平等参与权基础上，进一步规定了对特殊群体的特别保障问题。将原“国家对青年、少年、儿童的体育活动给予特别保障”的保障主体范围，扩大到“未成年人、妇女、老年人、残疾人等”。同时将“体育活动给予特别保障”修改为“参加体育活动的权利给予特别保障”，从“体育活动”到“体育活动的权利”，这是一个很大的认识和理念上的进步。特别保障最终落实在“权利”上，体现了对特殊群体体育权利的重视，也与平等参与权相契合。值得一提的是，在《体育法》修订草案初次审议稿和二次审议稿中，该规定为“国家对未成年人、老年人、残疾人等参加体育活动的权利给予特别保障”。也就是说，特别保障主体并未包含“妇女”，在三次审议稿将“妇女”补充进来并最终修订通过。修法当时可能考虑我国妇女在体育运动和体育事业发展中的优异表现，不需要特别保障。但保障妇女权益是男女平等的政治理念和宪法原则，规定进来应当是更恰当的，也与《未成年人保护法》《妇女权益保障法》《老年人权益保障法》《残疾人保障法》四部专门保障特殊群体的特别立法相一致。进展三：集中、明确、全面地规定运动员权利运动员是体育运动和体育活动的重要主体，体育工作历来重视对运动员权益的保护。过去我们比较重视运动员的传统权利，如为了保障运动员的公平竞争权和健康权，制定了《反条例》《反管理办法》《优秀运动员伤残互助保险办法（试行）》等。为了保障运动员的荣誉权，国家体育总局制定了《关于授予“体育工作贡献章”的规定》《竞技体育“全国体育事业突出贡献奖”评选办法》《运动员、教练员奖励实施办法》《运动员、教练员体育运动奖章授予办法》《国家队老运动员、老教练员关怀基金实施暂行办法》等。为了保障运动员的经济权益，制定了《社会捐赠（赞助）运动员、教练员奖金、奖品管理暂行办法》《运动员比赛奖金管理办法（试行）》等。为了保障运动员的受教育权，发布了《关于著名优秀运动员上大学有关事宜的通知》《优秀运动员奖学金、助学金试行办法》《关于进一步加强运动员文化教育和运动员保障工作的指导意见》《关于做好2022年优秀残疾人运动员免试进入北京体育大学学习相关工作的通知》等。近年来，劳动与社会保障成为我国人权发展的重要内容，但长期以来，我国运动员培养机制未能很好地处理体育与教育融合、文化学习与体育训练协调的关系，使运动员的文化教育状况难以适应退役后市场化的就业竞争。为了保障运动员的劳动和社会保障权，制定了《自主择业退役运动员经济补偿办法》《运动员聘用暂行办法》，发布了《关于进一步做好退役运动员就业安置工作的意见》《关于进一步加强运动员社会保障工作的通知》《关于进一步做好全国优秀运动员保障工作的意见》《关于做好运动员职业转换过渡期工作的意见》《关于进一步加强运动员职业辅导工作的意见》《关于进一步做好退役运动员就业安置工作有关问题的通知》《关于加强和改进职业足球俱乐部劳动保障管理的意见》等。但上述法规、规章、规范性文件、政策性文件等，主要是针对运动员的某一项权利所作的保障性规定，规范的层级低、系统性不够。本次《体育法》修订在体育权利方面最大的亮点，是集中、明确、全面地规定运动员权利，这使我国公民体育权利立法迈上新台阶。（1）身心健康权。将“培养运动员必须实行严格、科学、文明的训练和管理”，修改为“对运动员实行科学、文明的训练，维护运动员身心健康”（第43条）。新《体育法》删除了“严格”“管理”的规定，将科学、文明训练与维护运动员身心健康联系起来，强调了对运动员身心健康的保护。（2）受教育权。新增规定：“国家依法保障运动员接受文化教育的权利。体育行政部门、教育行政部门应当保障处于义务教育阶段的运动员完成义务教育”（第44条）。（3）注册与交流权。原《体育法》只是规定了对运动员实行注册管理，并没有明确注册和交流权。新《体育法》则明确规定：“国家依法保障运动员选择注册与交流的权利。运动员可以参加单项体育协会的注册,并按照有关规定进行交流”（第45条）。（4）职业技能培训和社会保障权。新《体育法》规定：“各级人民政府加强对退役运动员的职业技能培训和社会保障，为退役运动员就业、创业提供指导和服务”（第47条）。（5）其他权利和利益。将原《体育法》的其他有关运动员权利的规定予以保留或文字调整。如保留了原《体育法》关于公平、择优参赛选拔、组队（增加了“公开”）的规定，保留了优秀运动员就业、升学优待条款，保留了公平竞赛的规定等。总体而言，新《体育法》加大了对运动员权利保障的范围和力度，在立法理念和立法内容上都是一个不小的进步。立法展望：需要进一步建构公民体育权利体系《体育法》修订对运动员权利规定的立法突破，对我们建构公民体育权利体系具有一定的启发意义。不同的体育参与主体在体育关系中有不同的体育利益和权利诉求，以某一特定主体为对象确定其体育权利的主要内容，针对性强，便于操作，有利于权利规定有效落实。规定公民整体性体育权利条件尚不成熟，即便规定也容易形成空洞的原则而难以落地，权利的实现还是要聚焦到特定主体身上的。对立法条件成熟的特定主体体育权利的规定并不断扩大主体范围和权利内容，渐进性地丰富公民体育权利体系框架，可以成为我国公民体育权利法治化的路径选择。运动员权利的立法突破虽然源于运动员权利保护的重要性，但与其立法条件的成熟也是密不可分的，这也是我们大量列举运动员权利保护政策文件规定的目的。依此思路，下一步我们可以先从以下两个方面着手，研究和推动特定主体体育权利保护和发展问题。1.学生体育权利。学生在体育法律关系中也是一个比较特殊的群体，主要反映在学校体育是教育的组成部分，学生体育是受教育权的重要方面。《体育法》修订，重视青少年和学生的全面发展，通过体教融合实现健康第一、体魄与人格并重的教育理念，将政策法规实践中成熟的做法上升为法律，加大对学生体育受教育权、健康权等方面的保障力度。如明确要求学校必须开齐开足体育课，保障学生在校期间每天参加不少于一小时体育锻炼，体育科目纳入初中、高中学业水平考试范围，建立学生体质健康检查制度，预防和控制青少年近视、肥胖等不良健康状况，加强学校体育活动安全管理和运动伤害风险防控工作，健全学生体育活动意外伤害保险机制等。特别是首次将学校纳入法律责任主体范围，对学校违反《体育法》规定的要承担“责令改正”的法律责任，同时对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。学生体育法律关系比较清晰，权利义务内容成熟、明确，因此可以在新《体育法》基础上，以《学校体育工作条例》的修订为契机，尝试建立学生体育权利体系。2.全民健身中的体育权利。如前所述，公民健身活动的权利已由《全民健身条例》予以规定，在《体育法》修订中并没有直接的相关“权利”表述，但《体育法》修订从全民健身国家战略的高度强调全民健身的重要基础性保障作用，提出构建全民健身公共服务体系，建立工作协调机制，促进全民健身与全民健康深度融合。各级政府要为全民健身活动提供必要的条件，支持、保障全民健身活动的开展，为未成年人、妇女、老年人、残疾人安全参加全民健身活动提供便利和保障。针对全民健身场地设施问题，从规划设计、建设配置、开放管理等方面，细化全民健身保障条件和保障措施。加强全民健身活动安全保障，明确全民健身赛事活动组织者的安全保障义务以及因突发事件及时中止体育赛事活动的“熔断机制”，建立体育赛事活动体育意外伤害保险机制等。《体育法》修订后，《全民健身条例》也面临着修改和完善，在《体育法》《全民健身条例》对公民健身活动的权利及其实现的保障性规定基础上，要进一步探讨扩大权利范围的可能性，为构建全民健身权利体系奠定基础。责任编辑: 郝魁府

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